From Schengen to Schengend? Challenges arising from the 2011-2016 migration and security crisis: A proposal for safeguarding the free movement area

Abstract

Η διαδικασία ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης και η μετάβαση από την αρχική ιδέα της δημιουργίας μιας ενιαίας αγοράς στη δημιουργία του της Ευρωπαϊκής Ένωσης όπως είναι σήμερα, ήταν διαχρονικά στενά συνδεδεμένη με την άρση των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα και την οικοδόμηση ενός κοινού εξωτερικού συνόρου. Η γένεση του χώρου Σένγκεν το 1985 και η εφαρμογή του καθεστώτος χωρίς σύνορα μέσω της Συνθήκης του Άμστερνταμ αποτέλεσαν ορόσημο για τη συνολική διαδικασία, καθιερώνοντας την ελεύθερη κυκλοφορία ως θεμελιώδη αξία της Ευρωπαϊκής Ένωσης και ακρογωνιαίο λίθο της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης. Την τελευταία δεκαετία, οι συγκρούσεις σε διάφορες περιοχές του κόσμου και στην περιφέρεια της Ευρωπαϊκής Ένωσης έχουν δημιουργήσει σοβαρές προκλήσεις στη διαχείριση της μετανάστευσης, στον έλεγχο των εξωτερικών συνόρων και στη διασφάλιση της εσωτερικής ασφάλειας. Η μεταναστευτική κρίση και η κρίση ασφάλειας της περιόδου 2011-2016 αποδείχθηκαν μια πολύ ισχυρή δοκιμασία για τη συνολική προσπάθεια της διατήρησης του ενιαίου χώρου ελεύθερης κυκλοφορίας. Οι προκλήσεις που προέκυψαν σε αυτούς τους τομείς κατά την προαναφερθείσα περίοδο, είχαν ταυτόχρονη αποσταθεροποιητική επίδραση στον χώρο Σένγκεν, κλονίζοντας τα θεμέλιά του και απειλώντας τη βιωσιμότητά του. Το σύστημα Σένγκεν αποδείχθηκε ότι δεν είναι πλήρως προετοιμασμένο να αντιμετωπίσει τέτοιου είδους προκλήσεις που έχουν μεγάλο αντίκτυπο και πολύπλοκο χαρακτήρα, παρά τις προσπάθειες της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Η έλλειψη ικανοποιητικής ικανότητας αντίδρασης απέναντι σε αυτές τις απειλές σε ευρωπαϊκό επίπεδο ενθάρρυνε τα κράτη μέλη να εγκαταλείψουν τους κανόνες συνεργασίας και να στραφούν σε μονομερείς αμυντικές πρακτικές. Αυτή η ασυντόνιστη δράση άνοιξε το δρόμο για την ευρεία διάδοση μιας αντίληψης ότι η Ευρωπαϊκή Ένωση είναι διχασμένη, εγείροντας έτσι σοβαρές ανησυχίες για τη βιωσιμότητα της ιδέας του Σένγκεν. Ταυτόχρονα, η απρόσμενη εμφάνιση της πανδημίας του COVID-19 ενέτεινε περαιτέρω το αίσθημα ανασφάλειας και ανέδειξε την έλλειψη κοινών πολιτικών στη διαχείριση κρίσεων εκ μέρους της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Αναζητώντας την κατάλληλη απάντηση, οι αντιλήψεις που σχετίζονται με την ενδεχόμενη απειλή από τη μετανάστευση και την ασφάλεια προκαλούν πολιτικά και ηθικά διλήμματα μεταξύ των κρατών μελών και της Ένωσης συνολικά, υπονομεύοντας την κοινή ταυτότητα, το όραμα για ευρωπαϊκή ολοκλήρωση και τις μακροχρόνιες αξίες της Κοινότητας. Μέσα από μια σύνθεση των διαφόρων προτάσεων, είναι επιτακτική ανάγκη να ξεκινήσει ένα νέο ολοκληρωμένο μοντέλο συνεργασίας όσον αφορά το καθεστώς Σένγκεν. Αυτό το νέο μοντέλο θα πρέπει να αποτελείται από πολιτικές και μέτρα που θα επικεντρωθούν σε τρεις άξονες και συγκεκριμένα στην ενίσχυση της ανθεκτικότητας της Ένωσης, στην ενδυνάμωση της παγκόσμιας παρουσίας της και στην οικοδόμηση πνεύματος ισχυρής αλληλεγγύης για την αντιμετώπιση των κοινών προκλήσεων. Με αυτόν τον τρόπο η Ευρωπαϊκή Ένωση θα είναι σε θέση να ξεπεράσει τις τρέχουσες αλλά και τις μελλοντικές κρίσεις και να αυξήσει την προοπτική για τη διασφάλιση της έννοιας της ελεύθερης κυκλοφορίας και τη διατήρηση ενός βιώσιμου χώρου Σένγκεν.

The European integration process, and the transition from the initial concept of the establishment of a single market to the creation of the European Union project as known today, was all along closely interlinked with the derogation of controls at the internal frontiers and the building of a common external border. The genesis of the Schengen Area in 1985 and the implementation of the border-free regime through the Treaty of Amsterdam was a milestone to the overall process, establishing free movement as a fundamental value of the European Union and a cornerstone of European integration. In the last decade, conflicts in different regions of the world and in the European Union’s vicinity have triggered serious challenges to migration management, external border control and internal security assurance. The migration and security crisis of the 2011-2016 period proved a very strong ordeal in the overall effort of maintaining the common free movement space. The challenges that emerged in these fields during the above-mentioned period had a simultaneous destabilising impact on the Schengen area, shaking its foundation and threatening its viability. The Schengen system has revealed itself as not fully prepared to deal with such an extent of challenges that are significant in impact and complex in nature, despite the efforts of the European Commission. The lack of a satisfactory capacity of reaction towards these threats at European level encouraged member states to abandon cooperative norms and turn to unilateral defensive practises. This uncoordinated response paved the way for a widespread perception that the European Union is disunited, thus raising serious concerns about the viability of the Schengen idea. At the same time, the unprecedented rise of COVID-19 further intensified the sense of insecurity and highlighted the lack of common policies in crisis management on behalf of the European Union. Seeking an adequate response, immigration and security-related threat perceptions trigger political and moral dilemmas among member states and the Union as a whole, undermining the Community’s shared identity, integration project, and long-standing values. Through a synthesis of the various proposals, it is imperative to initiate a new comprehensive model of cooperation as regards the Schengen regime. This new model shall be constituted by policies and measures that must focus on three axes, namely, enhancing the resilience of the Union, empowering its global presence, and building a strong solidarity spirit for addressing common challenges. In this way the European Union will be able to overcome current as well as future crises, and increase the prospect of safeguarding the free movement notion and maintaining a sustainable Schengen area.